Updated Breaking! Minister Knops Power Overrules The Council: COHO Controversy Fully Explained English & Dutch

On Monday, Dossier Kingdom Relations reported that the Council of State has passed a damning judgment on the draft Kingdom Act for the establishment of the Caribbean body for reform and development (COHO) that must direct and supervise the spending of loans that the Netherlands has on Curaçao, Aruba and Sint Maarten will provide as well as the implementation of the required reforms. Today the sequel. In a way, the Minister of the Interior and Kingdom Relations comes above the governments of the countries In its 20-page advisory report, the Council of State of the Kingdom of the Kingdom Act filters the Caribbean body for reform and development (Coho). It starts off nicely: The Advisory Division of the Council of State appreciates the intentions expressed with this proposal to provide aid and assistance to the Caribbean countries. It endorses the need to provide support to the countries on the one hand, and to initiate necessary reforms to improve public finances, the economic structure, education and the functioning of government on the other. But immediately after that: & # 8220; The Division does not consider the way in which this approach is elaborated in the proposal appropriate. The positioning and range of tasks of the COHO and the relationship with other actors lead to uncertainties about the division of responsibilities and powers between different actors. This weakens the countries’ own responsibility and thus their commitment. Not advisable The Division does not consider it advisable to compensate for a lack of implementation power of the countries by making the COHO largely responsible for drawing up and implementing action plans. This does not strengthen the implementation power of the countries and makes the phasing-out of the scheme more difficult. It is therefore doubtful whether, with the currently chosen design, it is reasonable to expect that a reform program will lead to successful results in the short and long term. This brings the Council of State to the rhetorical question: Partly as a result of this, questions also arise about the compatibility with the constitutional structure of the Kingdom as laid down in the Statute for the Kingdom of the Netherlands, among other things, in which the autonomy and individual responsibility of the countries are important starting points. . To ask the question is to answer it. In plain language: the bill written unilaterally by the Netherlands is at odds with the administrative rules of the Kingdom, laid down Statute. Final conclusion The final conclusion of the Council of State is therefore clear: On the basis of the considerations given in this advisory report, the Division is therefore of the opinion that the legislative proposal is inadequate. She concludes that the proposal requires further consideration and therefore cannot be submitted in this form to the parliaments of the countries of the Kingdom. In other words, State Secretary Knops (BZK) will have to work hard in the latter days of his term of office to make the approach he has chosen not only compatible with the Statute, but also workable, effective and successful. The Council of State has doubts about all these aspects. But the most remarkable comment in the advice is perhaps this: It is not sufficiently clear why the limitations of the own responsibilities (of the countries; ed.) The far-reaching influence of the Minister of the Interior and Kingdom Relations, are necessary and proportional in the light of the principles of the Statute. Main passages of the opinion Aruba, Curaçao and Sint Maarten have been receiving liquidity support from the Netherlands since April 2020 to limit the consequences of the COVID-19 pandemic for the population, business and employment in those countries. Since May 2020, conditions have been attached to this liquidity support, in the form of loans to the Caribbean countries, which aim to increase the countries’ financial and economic resilience. For the provision of the third and subsequent tranches of liquidity support to Aruba, Curaçao and Sint Maarten, the Kingdom Council of Ministers has set the condition, among other things, that the countries agree to the Kingdom Act on the Caribbean Body for Reform and Development (Kingdom Act COHO), which proposal is now advice. The proposal aims to establish the COHO. The COHO aims to promote reforms of an administrative nature in Aruba, Curaçao and Sint Maarten, to achieve sustainably sustainable public finances and to strengthen the resilience of the economy, including its embedding in the rule of law. The reforms to achieve these goals are laid down in so-called country packages. These land parcels are regarded as mutual arrangements on the basis of Article 38, first paragraph, van the Statute agreed separately by the Netherlands and the three Caribbean countries. In the country packages, the subjects, projects, programs and measures are worked out in outline with which those goals must be achieved. The country packages are then worked out in an implementation agenda by the COHO and the Ministers of General Affairs of the country concerned. This will often ultimately result in concrete action plans to be drawn up by the COHO. The proposal assigns four tasks to the COHO. The first task is to support and supervise the development and implementation of projects, programs and measures by government bodies and public companies of the countries. The second task of the COHO is to initiate and promote projects and programs related to the topics described in a national package. Third, the COHO provides grants on request to citizens and private legal entities, including public companies, and the COHO itself can participate in the share capital of private law entities, including public companies. Finally, the COHO has the task of introducing stricter financial supervision, if appropriate, on some or all of the expenditure of the country concerned. The proposal assigns various powers to the COHO for the performance of these tasks. For example, the COHO can demand data and information from government bodies and companies. It can provide financial resources, expertise and implementation capacity and can screen governments and public companies. In addition, the COHO can develop and manage projects and commission the supply of goods or services, as well as participate in share capital. If the COHO is of the opinion that insufficient cooperation is being given to the reform measures, the COHO can suspend assistance. It can also advise the Council of Ministers of the Kingdom to use a supervisory instrument – provided for in the Statute – if measures are insufficiently implemented. In addition, it will be given the authority, in accordance with the Council of Ministers of the Kingdom, to institute stricter financial supervision if a country makes insufficient effort to comply with obligations under the COHO Act, or the Curaçao and Sint Maarten Financial Supervision Act, respectively the Kingdom Act. Aruba financial supervision (R (A) ft). The Minister of the Interior and Kingdom Relations is authorized to issue instructions to COHO with regard to an action plan for the development and implementation of a project, program or measure by government bodies and with regard to the initiation, promotion and implementation of projects. In addition, the Minister of the Interior and Kingdom Relations may, on his own initiative, impose stricter financial supervision on part or all of the expenditure of one of the countries as a major consideration. The proposal encounters several objections that could seriously undermine its effectiveness The Department appreciates the intentions expressed with this proposal to provide aid and assistance to the Caribbean countries. This implements article 36 of the Statute. The Division endorses the need to provide support to the countries on the one hand and to initiate necessary reforms to improve public finances, the economic structure, education and the functioning of the administration on the other. The Division also appreciates the fact that the proposal not only provides for the designation and prescription of reforms deemed necessary, but also aims at actually providing support to the countries in their realization. Furthermore, the Division considers it appropriate in itself that the framework for this is laid down in consensus Kingdom legislation on the basis of Article 38, second paragraph, of the Statute. This expresses the fact that the Netherlands as well as Aruba, Curaçao and Sint Maarten endorse the desire and necessity to implement reforms and to work together to this end. The Division considers it self-evident that the liquidity support is linked to a reform program. Conditional financial support is in line with the international practice of, for example, the IMF and the European Union, which is also characterized by lending under (strict) conditions, including the structural adjustment facilities aimed at structural reforms. Incidentally, the Division notes that it is unclear which money flows will go through the COHO and which will take place directly between the Netherlands and the country concerned. It is also not clear to what extent there will be loans or gifts. The proposal is not only focused on the nature and scope of the reformgen, but also indicates the way with the powers and resources by which the reforms must be implemented. On this point, the proposal encounters several objections that could seriously undermine the effectiveness of the proposal. The Division notes the following in this regard. Relationship COHO national government It is common for countries to be financially supported, not only with a view to the proper use of the resources involved, but also with a view to achieving certain policy goals, such as improving public finances and strengthening the economic structure. In addition, forms of monitoring are usually also provided. If the pre-agreed conditions are met, the country will receive the financial support that has been promised. In this usual approach, the conditions attached to the aid have an impact on decision-making in the country concerned. After all, that decision-making is framed by the conditions that have been set. However, this does not interfere with (constitutional) domestic relations. In other words, the granting of aid has no formal impact on the tasks and powers of the relevant domestic institutions. This method has also been followed in the aid that has so far been provided to countries of the Kingdom at various times. A recent example of this is the Growth Agreement with Curaçao in 2019. A different approach has been chosen for the present proposal. The basis for the measures to be taken is formed by the so-called land packages. These country packages are not yet concrete in terms of the goals to be achieved. The country packages are then worked out in an implementation agenda by the COHO and the Ministers of General Affairs of the countries. This will often ultimately result in concrete action plans, to be drawn up and in a number of cases also to be implemented by the COHO. This may involve, for example, the establishment of basic facilities such as schools, hospitals and similar (public) facilities. This entails the risk that countries feel less responsible This means that aid is not based on a clear plan on which the aid recipient countries are judged. To this extent, there is an open commitment, whereby there is insufficient clarity in advance about the conditions set for the granting of support. This entails the risk that countries feel less responsible for fulfilling the conditions, resulting in less achievement of the intended goals, or that new conditions are constantly being set during the reform process to actually obtain the promised support. This risk is reinforced by the combination of tasks assigned to the COHO. The Division establishes that the tasks of the COHO go beyond supporting and supervising the implementation of the country packages by the national administrations. The powers of the COHO also go further than is necessary for the performance of those tasks. For example, the COHO has the task of establishing an implementation agenda with the national government. It is then unclear whether the national government is still independently authorized to set such an agenda. In addition, the COHO has the task of initiating, promoting and implementing projects and programs and can draw up action plans for this. Furthermore, the COHO has the power to order the supply of goods or services and to participate in share capital, without the government in question having control over this or having options to prevent this. This also applies to the granting and granting of subsidies to citizens and participating interests in legal entities, even where public companies are concerned. In addition, the COHO can cooperate with institutions and bodies of institutions of the European Union and other international law organizations and with institutions and bodies of institutions of the Netherlands and other countries within the Kingdom with development, financing, supervision or general administrative tasks. Where appropriate, the COHO will draw up a collaboration protocol with the relevant institution or organization. In the alternative set-up outlined by the Division in point 4, whereby more responsibility is left to the countries, it is obvious that they too could enter into such cooperation. The COHO thus has far-reaching powers that also belong to the national government. This creates competing responsibilities and powers. When it comes to drawing up the implementation agenda, a joint responsibility arises With the design chosen in the proposal, it is not sufficiently clear who is responsible for what. Both the COHO andafter all, the national government is responsible and empowered. The Division considers this problematic: COHO and national administration can thus get in each other’s way, but a situation can also arise in which COHO and national administration point to each other. This is all the more urgent now that COHO and national government are accountable to different authorities. Moreover, a consequence of this set-up may be that the national government will experience less “ownership”, will feel less responsible for the implementation of the country package and will refer or refer to the COHO in case of problems. That chance is even greater now that the countries have little influence on the composition of the COHO board. These ambiguities and risks are not removed by the provision that the COHO cannot exercise powers in the performance of its duties that are vested in a government body under the land law of a country. The Division understands the purpose of this provision, but notes that this increases the uncertainty identified above rather than removing it. After all, when it comes to powers pertaining to the realization of administrative or economic reforms, these will without doubt belong to (organs of) the national government. From this point of view, Article 4, second paragraph, means that no powers are vested in the COHO. The question here is when there are powers that are vested in a government body. This uncertainty is certainly true when it comes to the powers of COHO regarding subsidies and participations. A strict interpretation of this paragraph could mean that various powers that the proposal allocates to the COHO cannot be exercised at all by the COHO. A flexible interpretation would quickly mean that Article 4, second paragraph, does not prevent the exercise of the powers given in the proposal, but that this paragraph has no real meaning. Ratio to R (A) One of the tasks assigned to the COHO in the proposal is to establish stricter financial supervision of one of the countries in agreement with the Council of Ministers of the Kingdom. This authority of the COHO applies not only if a country makes insufficient effort to fulfill the obligations imposed on the country concerned by or pursuant to the proposed Kingdom Act, but also if, in the opinion of the COHO, the country makes insufficient efforts to to comply with the obligation by or pursuant to the R (A) ft. The stricter supervision is exercised by the C (A) ft. If a compelling inter est requires this, the Minister of the Interior and Kingdom Relations may, in agreement with the Council of Ministers of the Kingdom and after the COHO and the Financial Supervision Council have been heard, determine that stricter financial supervision will be instituted if a compelling interest requires this. In the R (A) ft, financial supervision is regulated by the Council of Ministers of State in Aruba, Curaçao and Sint Maarten. The obligations for the countries are laid down in those statutory laws. It also provides that the C (A) ft supervises compliance with obligations arising from the R (A) ft in application of the rules set for this purpose in the R (A) ft. One of the tasks of the C (A) ft is to assess whether a country makes sufficient efforts to comply with the obligations imposed by or pursuant to the R (A) ft. This raises the question why it is necessary that the COHO also has the authority to assess whether the countries make sufficient effort to fulfill their obligations under or pursuant to the R (A) ft. After all, the consequence of this is that two authorities supervise compliance with the standards in the R (A) ft, the COHO and the C (A) ft. In addition, the independent position of the C (A) The Division further points out in this respect that assigning the same task to two bodies entails the risk of ambiguity and divergent judgments. It is unclear how the stricter supervision on the basis of the proposal and the issuing of an instruction on the basis of the R (A) ft relate to each other. Moreover, the independent position of the C (A) ft enshrined in Article 7 R (A) ft and the division of responsibilities as laid down in the R (A) ft with regard to the supervision of compliance with the budgetary standards. These consequences are reinforced by the possibility for the Minister of the Interior and Kingdom Relations to impose stricter supervision in agreement with the Council of Ministers of the Kingdom. After all, in the R (A) ft it is up to the C (A) ft to assess whether there is a situation in which there is reason to issue an instruction, and it is then up to the RMR to act on the basis of advice from the C (A) ft decide to issue a clue. With these powers for the Minister of the Interior and Kingdom Relations, the bevotraverses of the C (A) ft. Increased financial supervision leads to an approval regime for all or part of the expenditure incurred by a country. According to the proposal, this approval regime need not be limited to expenditure incurred in the context of the implementation of the country packages, but can extend to all expenditure of a country. Moreover, the approval regime goes much further than the budget supervision regulated in the R (A) ft and relates to intended expenditure. On the basis of the R (A) ft, the C (A) ft only supervises the balance of the public finances and therefore leaves the choice with regard to which expenditure or income measures are taken to the governments of the countries. The explanation does not explain why this form of supervision is necessary in addition to the existing supervision based on the R (A) ft. Finally, the Division points out that the countries will have to report to two authorities on virtually the same subject. In the view of the Division, this places too heavy a claim on the already limited implementation capacity of the countries. The Division can imagine that it must be possible to take measures if problems arise in the implementation of the country packages. It is then obvious that COHO will take such measures. If, regardless of this, there is a reason for the desire to increase the effectiveness of the R (A) ft, provisions should be made for this in the R (A) ft itself, instead of the mixing of the two tracks currently proposed . Relationship COHO – Minister of the Interior and Kingdom Relations and government According to the proposal, the COHO appears to perform its tasks with a high degree of independence. Large parts of the Independent Administrative Bodies Framework Act have been declared applicable. This does not alter the fact that on a number of important points the proposal gives the Minister of the Interior and Kingdom Relations the authority to issue instructions or to limit or complete the powers of the COHO. For example, the Minister of the Interior and Kingdom Relations can determine how the COHO should spend financial resources made available to the COHO and the provision of resources can also be stopped or suspended if – in short – the Minister of the Interior is of the opinion that the country concerned is making too little progress. Furthermore, the Minister of the Interior and Kingdom Relations may, within the outlines described in a national package, after consultation with the Ministers concerned, give the COHO an instruction regarding an action plan for the development and implementation of a project, program or measure by government bodies. , as well as giving directions regarding the initiation, promotion and implementation of projects. The COHO functions to a large extent under the direction of the Minister of the Interior and Kingdom Relations The above shows that the COHO functions to a large extent under the direction of the Minister of the Interior and Kingdom Relations. Two restrictions apply: an obligation to consult with the relevant minister (s) of the country concerned, and the requirement that the minister must remain within the outlines described in a national package. The Division notes the following about this. Although the Minister of the Interior and Kingdom Relations has an obligation to consult with the relevant minister (s), it is not necessary to reach an agreement. With regard to the country packages, it should be noted that they contain little or no concrete measures. Nor are concrete objectives, for example in the field of public finances, included. This means that the condition that the minister must remain within the outlines described in a national package also has little effect on norms. The foregoing means that the powers of the Minister of the Interior and Kingdom Relations are hardly limited. They cover the entire palette of drawing up action plans, drawing up, initiating and implementing projects, programs and measures, as well as their financing. This places the Minister of the Interior and Kingdom Relations not only above the COHO, but also above the government of the country concerned. The powers assigned to the minister thus infringe the responsibilities and problem ownership of the countries. Phasing out of the scheme In principle, the law will expire after 6 years. At the request of the Netherlands or one of the countries, this period can be extended by 2 years each time. The Netherlands and the countries can also agree that the law will lapse earlier. However, neither the bill nor the explanatory memorandum deal with the question under what circumstances and on the basis of what facts extension or early termination could be appropriate. This is relevant because during the preparation of this bill of law the relationship between the Netherlands and the other countries was not always equally good and there appears to be a suspicious oposition. In such a situation it is all the more important that it is clear on what grounds it will be decided that the objective of the proposal, namely to implement reforms, to achieve sustainable finances and to strengthen the resilience of the economies in the countries. reached. This question arises with this proposal because it differs from previous partnerships between the Caribbean countries and the Netherlands. In those cases, all responsibilities remained with the (national) government. In the proposal, however, a number of responsibilities are shifted to the COHO and it must therefore be clear when these will be transferred back to the (national) government. Before this can be done, sufficient concrete and tangible results must be achieved. It is particularly important here that the living environment of the population of the three countries has structurally improved. Improvement of the living environment of the population in a concrete sense is nece ssary in order to maintain support for the deployment of COHO and thus the intervention from the Netherlands, and to increase the confidence of the population in the administration. Conclusion In the light of the foregoing, the Division considers the proposal in this form to be problematic. The positioning and range of tasks of the COHO and the relationship with other actors lead to uncertainties about the division of responsibilities and powers between different actors. The Division does not consider it advisable to compensate for the lack of implementation power of the countries by making the COHO (jointly) responsible for drawing up and implementing action plans. This does not strengthen the implementation power of the countries, weakens their commitment and own responsibility and makes the phasing-out of the scheme more difficult. It must therefore be doubted whether, with the currently chosen design, it is reasonable to expect that a reform program will lead to success in the short and long term. In the light of these comments, the Division recommends reconsidering the chosen structure. Relationship with the Statute The Statute prescribes “mutual consultation” when it comes to a consensus Kingdom Act.37 The Division establishes that these consultations have taken place and that the governments of Aruba, Curaçao and Sint Maarten have agreed to submit this proposal to the Division. The Division therefore assesses the proposal as it was presented to it, namely as a consensus kingdom law. The powers of the COHO overlap with its powers As can be seen from the foregoing, the approach chosen by the government carries risks to the effectiveness of the reforms. This is partly due to the fact that the national institutions themselves bear only limited responsibility for implementing the reforms. The powers of the COHO overlap with the powers of the national governments. This undermines the effectiveness of the approach. In addition, the COHO is largely under the direction of the Minister of the Interior and Kingdom Relations, who in a certain sense will be placed above the governments of the countries. The above aspects are also relevant from the point of view of the Staff Regulations. The fact that in this specific case there is a consensus kingdom law, and therefore a political compromise, does not detract from the principles that underlie the constitutional structure of the Kingdom. The starting point of the autonomy of the countries, and in particular the restraint that the Kingdom government, and the Netherlands as the largest country, must exercise in limiting the individual responsibility of the countries is an important factor in this respect. In that light, the Division notes that the explanation does not sufficiently show why the limitations of that own responsibility, as currently provided, and the far-reaching influence of the Minister of the Interior and Kingdom Relations, are necessary and proportional in the light of the principles of the Statute. The earlier observation of the Division is important in this regard that the powers of the COHO go beyond what is necessary for the performance of its tasks. The Division advises further consideration of the bill on this point. As described above, the COHO can cooperate with institutions and bodies of institutions of the European Union and other international law organizations. It does not appear from the proposal that prior to the decision to enter into such cooperation, consultations will take place on this subject with the country concerned. The Division realizes that formally it is the COHO, and not the country concerned, that makes these agreements. However, given the tasks of the COHO, it is obvious that the country concerned is also actually bound by these agreements. The explanation does not show how this relates to the fact that the Caribbean countries can explain dat they do not wish to be bound by an international economic and financial agreement. The Division recommends going into the foregoing in the explanation. Powers of the Governors On the basis of the bill, the COHO may in certain cases advise the Council of Ministers to make provision under the Charter. The explanation rightly states that this proposal does not interfere with the powers of the governor on this point. After all, the governors have independent powers within the framework of their task of supervising, among other things, compliance with statutory laws, including a statutory law such as a proposal to which is made here. In view of the fact that the Governor will therefore also have to supervise compliance with this law, the powers of the Governor and the COHO on this point may, however, overlap. As noted above about the relationship between the C (A) ft and the COHO, such an overlap of powers entails the risk of ambiguity, overlapping powers and divergent judgments. In concrete terms, this may mean, for example, that the Governor adopts a national ordinance or national decree, and therefore does not make use of his authority not to determine this due to conflict with higher law, while the COHO sees reason in these national regulations for a provision under the Statute. to request. The Division recommends that further attention be paid to this in the explanation and that the proposal be amended if necessary. What is a need for? The points above discussed bottlenecks and possible undesirable consequences of the currently proposed approach that entail risks for its effectiveness. This begs the question for a different approach, which has fewer such risks, which could be a better approach. Below, the Division provides a number of considerations in this regard and outlines some contours. Credible, achievable and flexible It is a great gain that the proposal pursues the three goals (reforms of an administrative nature, sustainable public finances and strengthening the resilience of the economy) in conjunction. At the same time, it must be recognized that these goals can be at odds with each other and can (temporarily) frustrate each other. For example, strengthening economic resilience and the implementation of reforms, certainly in the shorter term, can lead to tension with the objective of achieving sustainable and sustainable public finances. Dimensions and coordination are therefore necessary to arrive at a balanced approach. This requires flexibility. In this regard, the Division notes that the proposal does not provide for adjustment of the budgetary standards in the Rft. This raises the question of whether sufficient flexibility has been built into the law to arrive at the required dimensions in practice. The Division considers it desirable from this point of view to consider all the measures that will apply (in any case the liquidity support, the R (A) ft and the present proposal). Ownership Furthermore, the Division considers the ‘ownership’ and commitment of the countries to be crucial for the success of this approach. This is the only way to establish fruitful cooperation and achieve sustainable results that will last even after the program has ended. In recent decades, the implementation power has been problematic in the implementation of the various measures. As discussed above, the Division does not consider it useful to try to compensate for this lack of implementation power by making the COHO (partly) responsible for drawing up and implementing action plans. This does not strengthen the implementation power of the countries. The responsibility for drawing up and implementing their own action plans should lie with the countries themselves. This does justice to the individual responsibility of the countries. This is also in line with the practice and experiences of international organizations such as the IMF and the European Union’s recovery tool set up in connection with the corona crisis. Strengthening the implementation power of the countries themselves is one of the most important goals of the measures to be taken, which is in fact threatened to be thwarted by too great a role for the COHO. This does not detract from the fact that the COHO has an important role to play in strengthening th e necessary administrative strength of the Caribbean countries. It is therefore important that the COHO can support the country governments in drawing up projects, programs and measures and in the implementation of the projects, programs and measures to which the countries agree. At the same time, this requires the countries to be open to COHO’s proposals and to make the requested and necessary efforts to achieve theurged to implement reforms and strengthen administrative strength. This may also be required of the countries where the financial resources for the relevant projects are also provided through the COHO. Only if the COHO can fulfill its important role and the Caribbean countries accept that role will fruitful cooperation between the COHO and the national governments be possible. Linking liquidity support and support in tranches to the achievement of the targets is an important incentive to actually achieve those targets. If the implementation of projects, programs or measures is insufficient, the COHO can suspend support. In the unlikely event that this does not lead to the intended results and it turns out that, despite this support and appropriate use of the power to suspend, insufficient progress is being made to increase the administrative strength and fulfill the responsibilities independently in the long term, more compelling measures will eventually be taken, whether or not initiated by the COHO, are inescapable. In view of this, the Division considers it appropriate that the following tasks are assigned to the COHO: ) Adopt the countries’ implementation agendas and action plans for the implementation of projects, programs or measures, with clear performance requirements linked to the mobilization of financial resources over time) Monitoring progress of implementation by the countries) Support by technical and other assistance, for which the COHO has its own budget) Monitoring the achievement of the performance requirements, so that the financial resources can be provided. In this context, the composition and appointment of the COHO board also deserves attention. In view of the role of the Netherlands and the role of the COHO, a heavy Dutch mark on the COHO is understandable. However, support, ownership and commitment of the countries as well as insight into the local situation can be increased by representation on the board of the COHO that finds support from the Caribbean countries. The importance of support among the countries increases as the tasks of the COHO overlap more with tasks that also belong to the national administrations. According to the proposed scheme, a demonstrable affinity with the Caribbean part of the Kingdom is required from one of the members of the COHO. The question is whether this will sufficiently ensure the necessary support among the Caribbean countries. Clear frameworks Obviously, support in the way outlined is not without obligation. It goes without saying that conditions are attached to (financial) support and that compliance with those conditions and the (progress of) implementation of the measures to be taken are closely monitored. The COHO has an important role in this, consisting of monitoring the progress of the plans and programs, providing support in the sense of technical assistance and releasing financial resources as the plans of action are implemented. But that does require a clear approach. The Division points to the practice in IMF credit programs, as well as in the context of the European Union, 45 where additional financial support is linked to pre-agreed performance indicators. It must be avoided that countries have to focus on moving targets in order to obtain support and financial support. That risk is great with the approach now being followed, in which the measures in the country packages are formulated very openly and the COHO has a lot of room to further elaborate on this. This is further reinforced by the intervention options of the Minister of the Interior and Kingdom Relations (whether or not in response to reactions from the States General). It is therefore important to clearly lay down the conditions for granting support and not to make it possible for the COHO or the Minister of the Interior to unilaterally adjust the conditions in the meantime (except in special, pre-defined circumstances). With an approach as outlined above, the concurrence outlined in point 3b between the proposal and the R (A) ft, between COHO and Cft can be easily avoided. The COHO can then focus on monitoring and support through technical assistance and release financial resources as the action plans are implemented. The C (A) ft continues to focus on maintaining budget balance. Conclusion The Division endorses the chosen approach whereby aid to the Caribbean countries is linked to a reform program to make the economies and public finances of the countries healthy, to strengthen public administration and to improve the conditions of the populations of Aruba, Curaçao and Sint Maarten. . However, the Division considers the way in which this approach has been elaborated in the proposal nonot appropriate. The positioning and range of tasks of the COHO and the relationship with other actors lead to uncertainties about the division of responsibilities and powers between different actors. The Division does not consider it advisable to compensate for the lack of implementation power of the countries by making the COHO (jointly) responsible for drawing up and implementing action plans. This does not strengthen the implementation power of the countries, their own responsibility and ownership are affected and the phasing-out of the scheme is made more difficult. It is therefore doubtful whether, with the currently chosen design, it is reasonable to expect that a reform program will lead to successful results in the short and long term. Partly because of this, questions also arise about the compatibility with the constitutional structure of the Kingdom as laid down in the Statute, among other things, in which the autonomy and individual responsibility of the countries are important starting points. On the basis of the considerations given in this advisory report, the Division is therefore of the opinion that the proposal for a Kingdom Act is inadequate. She concluded that the bill should be reconsidered and therefore cannot be submitted in this form to the parliaments of the countries of the Kingdom. The Advisory Division of the Council of State of the Kingdom has a number of comments on the bill of state and advises against submitting the bill of law to the House of Representatives of the States General, the States of Aruba, those of Curaçao and of Sint Maarten, unless it has been modified.

Maandag berichtte Dossier Koninkrijksrelaties dat de Raad van State een vernietigend oordeel heeft geveld over de ontwerp-Rijkswet voor de oprichting van het Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (COHO) dat de regie moet voeren over en toezicht houden op de bestedingen van leningen die Nederland aan Curaçao, Aruba en Sint Maarten verstrekt alsmede de uitvoering van de als voorwaarde gestelde hervormingen. Vandaag het vervolg.

De minister van BZK  komt in een zeker opzicht boven de besturen van de landen te staan

In zijn 20 paginas tellende advies fileert de Raad van State van het Koninkrijk Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (Coho). Het begint nog vriendelijk: De Afdeling advisering van de Raad van State heeft waardering voor de met dit voorstel uitgesproken voornemens tot verlening van hulp en bijstand aan de Caribische landen. Zij onderschrijft de noodzaak van enerzijds het verlenen van steun aan de landen en anderzijds het in gang zetten van noodzakelijke hervormingen die moeten leiden tot verbetering van de overheidsfinanciën, de economische structuur, het onderwijs en het functioneren v an het bestuur.

Maar meteen daarna volgt: “De Afdeling acht de wijze waarop deze aanpak in het voorstel is uitgewerkt niet passend. De positionering en het takenpakket van het COHO en de verhouding tot andere actoren leiden tot onduidelijkheden over de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen verschillende actoren. Daarmee wordt de eigen verantwoordelijkheid van de landen en daarmee hun commitment verzwakt.

Niet raadzaam

De Afdeling acht het niet raadzaam een gebrek aan implementatiekracht van de landen op te vangen door het COHO in vergaande mate verantwoordelijk te maken voor de opstelling en uitvoering van plannen van aanpak. Daarmee wordt de implementatiekracht van de landen niet versterkt en wordt de afbouw van de regeling bemoeilijkt. Betwijfeld moet dan ook worden of met de thans gekozen opzet redelijkerwijs verwacht mag worden dat een hervormingsprogramma tot succesvolle resultaten zal leiden op de korte en lange termijn.

Dat brengt de Raad van State tot de retorische vraag: Mede hierdoor rijzen ook vragen over de verenigbaarheid met de onder meer in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden neergelegde staatkundige structuur van het Koninkrijk, waarin de autonomie en eigen verantwoordelijkheid van de landen belangrijke uitgangspunten zijn. De vraag stellen is haar beantwoorden. In gewone mensentaal: het eenzijdig door Nederland geschreven wetsvoorstel staat op gespannen voet met de bestuurlijke spelregels van het Koninkrijk,  vastgelegd Statuut.

Eindconclusie

De eindconclusie van de Raad van State is dan ook helder: De Afdeling is op grond van de in dit advies gegeven overwegingen dan ook van oordeel dat het voorstel van Rijkswet tekortschiet. Zij concludeert dat het voorstel nader dient te worden overwogen en derhalve niet in deze vorm bij de parlementen van de landen van het Koninkrijk kan worden ingediend. Met andere woorden: staatssecretaris Knops (BZK) moet in de nadagen van zijn ambtstermijn nog flink aan de bak om de door hem gekozen aanpak niet alleen verenigbaar met het Statuut te maken, maar ook werkbaar, effectief en succesvol. Bij al deze aspecten plaatst de Raad van State vraagtekens.

Maar de opmerkelijkste kanttekening in het advies is misschien wel deze: Onvoldoende blijkt waarom de beperkingen van de eigen verantwoordelijkheden (van de landen; red) de vergaande invloed van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, noodzakelijk en proportioneel zijn in het licht van de beginselen van het Statuut.

Belangrijkste passages uit het advies

Aruba, Curaçao en Sint Maarten ontvangen sinds april 2020 liquiditeitssteun van Nederland om de gevolgen van de COVID-19 pandemie voor de bevolking, het bedrijfsleven en de werkgelegenheid in die landen te beperken. Aan die liquiditeitssteun, in de vorm van leningen aan de Caribische landen, worden sinds mei 2020 voorwaarden gekoppeld, die tot doel hebben de financieel-economische weerbaarheid van de landen te vergroten.

Voor de verstrekking van de derde en daarop volgende tranches liquiditeitssteun aan Aruba, Curaçao en Sint-Maarten is door de rijksministerraad onder meer als voorwaarde gesteld dat de landen instemmen met de Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling (Rijkswet COHO), welk voorstel nu ter advisering voorligt.

Het voorstel strekt tot de instelling van het COHO. Het COHO heeft tot doel om te bevorderen dat in Aruba, Curaçao en Sint Maarten hervormingen van bestuurlijke aard worden doorgevoerd, duurzaam houdbare overheidsfinanciën worden gerealiseerd en de weerbaarheid van de economie wordt versterkt, met inbegrip van de rechtsstatelijke inbedding daarvan. De hervormingen om die doelen te bereiken worden neergelegd in zogenoemde landspakketten. Die landspakketten worden als onderlinge regelingen op basis van artikel 38, eerste lid, van het Statuut door Nederland en de drie Caribische landen afzonderlijk overeengekomen.

In de landspakketten worden de onderwerpen, projecten, programma’s en maatregelen uitgewerkt waarmee die doelen bereikt moeten worden op hoofdlijnen geformuleerd. De landspakketten worden door het COHO en de Ministers van Algemene Zaken van het betreffende land vervolgens uitgewerkt in een uitvoeringsagenda. Een en ander zal uiteindelijk veelal uitmonden in concrete plannen van aanpak, op te stellen door het COHO.

Aan het COHO worden in het voorstel vier taken toebedeeld. De eerste taak betreft de ondersteuning van en toezicht op de ontwikkeling en uitvoering van projecten, programma’s en maatregelen door overheidsorganen en overheidsbedrijven van de landen. De tweede taak van het COHO is het initiëren en bevorderen van projecten en programma’s met betrekking tot de in een landspakket omschreven onderwerpen. Ten derde verstrekt het COHO op aanvraag subsidies aan burgers en privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven en kan het COHO zelf deelnemen in het aandelenkapitaal in privaatrechtelijke rechtspersonen, met inbegrip van overheidsbedrijven. Tot slot heeft het COHO tot taak om, indien aangewezen, verscherpt financieel toezicht in te stellen op een deel of alle uitgaven van het desbetreffende land.

Voor de uitvoering van deze taken worden in het voorstel aan het COHO verschillende bevoegdheden toegekend. Zo kan het COHO gegevens en inlichtingen van overheidsorganen en bedrijven vorderen. Het kan financiële middelen, deskundigheid en uitvoeringscapaciteit ter beschikking stellen en overheden en overheidsbedrijven doorlichten. Daarnaast kan het COHO projecten ontwikkelen en beheren en opdracht verlenen voor het leveren van goederen of diensten, alsook deelnemen in aandelenkapitaal.

Indien het COHO van mening is dat onvoldoende medewerking wordt verleend aan de hervormingsmaatregelen kan het COHO steunverlening opschorten. Ook kan het de raad van ministers van het Koninkrijk adviseren een – in het Statuut voorzien – toezichtsinstrument in te zetten indien maatregelen onvoldoende worden uitgevoerd.  Daarnaast krijgt het de bevoegdheid om in overeenstemming met de raad van ministers van het Koninkrijk verscherpt financieel toezicht in te stellen, als een land zich onvoldoende inspant om verplichtingen uit de Rijkswet COHO, of de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten respectievelijk de Rijkswet Aruba financieel toezicht (R(A)ft) na te komen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgt de bevoegdheid het COHO een aanwijzing te geven met betrekking tot een plan van aanpak voor de ontwikkeling en uitvoering van een project, programma of maatregel door overheidsorganen en met betrekking tot het initiëren, bevorderen en uitvoeren van projecten. Daarnaast kan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op eigen initiatief verscherpt financieel toezicht instellen op een deel of alle uitgaven van een van de landen als een zwaarwegend be
Het voorstel stuit op verschillende bezwaren die de effectiviteit ernstig kunnen ondergraven

De Afdeling heeft waardering voor de met dit voorstel uitgesproken voornemens tot verlening van hulp en bijstand aan de Caribische landen. Hiermee wordt invulling gegeven aan artikel 36 van het Statuut. De Afdeling onderschrijft de noodzaak van enerzijds het verlenen van steun aan de landen en anderzijds het in gang zetten van noodzakelijke he rvormingen die moeten leiden tot verbetering van de overheidsfinanciën, de economische structuur, het onderwijs en het functioneren van het bestuur.

Tevens waardeert de Afdeling het positief dat het voorstel niet alleen voorziet in het benoemen en voorschrijven van noodzakelijk geachte hervormingen, maar ook gericht is op het daadwerkelijk bieden van ondersteuning aan de landen bij de verwezenlijking daarvan. Voorts acht de Afdeling het op zichzelf passend dat het kader hiervoor wordt neergelegd in consensusrijkswetgeving op grond van artikel 38, tweede lid, van het Statuut. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat zowel Nederland als Aruba, Curaçao en Sint Maarten de wens en noodzaak om tot hervormingen te komen onderschrijven en daartoe samen te werken.

De Afdeling acht het vanzelfsprekend dat de liquiditeitssteun gekoppeld wordt aan een hervormingsprogramma. Financiële steun onder voorwaarden sluit aan bij de internationale praktijk van bijvoorbeeld het IMF en de Europese Unie, die ook wordt gekenmerkt door kredietverlening onder (strenge) voorwaarden, waaronder de structural adjustment facilities gericht op structurele hervormingen. Overigens merkt de Afdeling daarbij wel op dat onduidelijk is welke geldstromen via het COHO zullen gaan lopen en welke rechtstreeks tussen Nederland en het betrokken land plaatsvinden. Ook is niet duidelijk in hoeverre sprake zal zijn van leningen dan wel van giften.

Het voorstel is niet alleen gericht op de aard en omvang van de hervormingen, maar geeft ook de weg met de bevoegdheden en middelen aan waarlangs de hervormingen moeten worden gerealiseerd. Op dat punt stuit het voorstel op verschillende bezwaren die de effectiviteit van het voorstel ernstig kunnen ondergraven. De Afdeling merkt in dat verband het volgende op.

Verhouding COHO landsbestuur

Het is gebruikelijk dat bij financiële ondersteuning van landen voorwaarden worden gesteld, niet alleen met het oog op een goede besteding van de daarmee gemoeide middelen, maar ook met het oog op het bereiken van bepaalde beleidsdoelen, zoals verbetering van de overheidsfinanciën en versterking van de economische structuur. Daarbij is meestal ook voorzien in vormen van monitoring. Wordt voldaan aan de vooraf afgesproken voorwaarden, dan verkrijgt het land de in het vooruitzicht gestelde financiële steun.

In die gebruikelijke aanpak hebben de aan de steun verbonden voorwaarden gevolgen voor de besluitvorming in het desbetreffende land. Die besluitvorming wordt immers ingekaderd door de voorwaarden die zijn gesteld. Er wordt daarmee echter niet ingegrepen in de (staatsrechtelijke) binnenlandse verhoudingen. Anders gezegd: de steunverlening heeft in formele zin geen gevolgen voor de taken en bevoegdheden van de betrokken binnenlandse instellingen. Bij de steunverlening die tot nu toe op verschillende momenten aan landen van het Koninkrijk is verleend, is deze werkwijze ook gevolgd. Een recent voorbeeld hiervan is het Groeiakkoord met Curaçao in 2019.

Bij het voorliggende voorstel is gekozen voor een andere aanpak. De basis voor de te treffen maatregelen wordt gevormd door de zogenoemde landspakketten. Die landspakketten zijn nog weinig concreet in de te bereiken doelen. De landspakketten worden door het COHO en de Ministers van Algemene Zaken van de landen vervolgens uitgewerkt in een uitvoeringsagenda. Een en ander zal uiteindelijk veelal uitmonden in concrete plannen van aanpak, op te stellen en in een aantal gevallen ook uit te voeren door het COHO. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om het oprichten basale voorzieningen als scholen, ziekenhuizen en dergelijke (publieke) voorzieningen.

Dit brengt het risico met zich dat de landen zich minder verantwoordelijk voelen

Dit brengt met zich dat aan steunverlening geen duidelijk plan ten grondslag ligt waarop de steun ontvangende landen worden afgerekend. Er is in zoverre sprake van een open commitment, waarbij vooraf onvoldoende duidelijkheid bestaat welke voorwaarden aan steunverlening worden gesteld. Dit brengt het risico met zich dat de landen zich minder verantwoordelijk voelen voor het voldoen aan de voorwaarden, waardoor de beoogde doelen minder zullen worden gerealiseerd, of dat gedurende het hervormingsproces steeds nieuwe voorwaarden worden gesteld om de in het vooruitzicht gestelde steun daadwerkelijk te verkrijgen.

Dat risico wordt versterkt door de combinatie van taken die aan het COHO zijn toegekend. De Afdeling stelt vast dat de taken van het COHO verder gaan dan de ondersteuning van en het toezicht op de uitvoering van de landspakketten door de landsbesturen. Tevens gaan de bevoegdheden van het COHO verder dan voor de uitvoering van die taken nodig is. Zo heeft het COHO de taak om met het landsbestuur een uitvoeringsagenda vast te stellen.

Onduidelijk is vervolgens of het landsbestuur zelfstandig nog bevoegd is een dergelijke agenda vast te stellen. Daarenboven heeft het COHO tot taak om projecten en programma’s te initiëren, te bevorderen en uit te voeren en kan het daarvoor plannen van aanpak opstellen.

Voorts heeft het COHO de bevoegdheid om opdracht te verlenen voor het leveren van goederen of diensten en deelnemen in aandelenkapitaal, zonder dat het betrokken landsbestuur daar zeggenschap over heeft of over mogelijkheden beschikt om zulks tegen te houden. Dat geldt ook voor het verlenen en verstrekken van subsidies aan burgers en deelnemingen in rechtspersonen, zelfs waar het overheidsbedrijven betreft.

Bovendien kan het COHO daarbij samenwerken met instellingen en organen van instellingen van de Europese Unie en andere volkenrechtelijke organisaties en met instellingen en organen van instellingen van Nederland en andere landen binnen het Koninkrijk met een ontwikkelings-, financierings-, toezichts- of algemene bestuurstaak. In voorkomend geval stelt het COHO met de desbetreffende instelling of organisatie een samenwerkingsprotocol op. In de alternatieve opzet die de Afdeling in punt 4 schetst, waarbij meer verantwoordelijkheid aan de landen wordt gelaten, ligt het voor de hand dat ook zij dergelijke samenwerking zouden kunnen aangaan.

Het COHO beschikt aldus over vergaande bevoegdheden die ook aan het landsbestuur toekomen. Aldus ontstaan concurrerende verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Waar het gaat om het opstellen van de uitvoeringsagenda ontstaat een gezamenlijke verantwoordelijkheid

Met die in het voorstel gekozen opzet is onvoldoende duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is. Zowel het COHO als het landsbestuur zijn immers verantwoordelijk en bevoegd. De Afdeling acht dit problematisch: COHO en landsbestuur kunnen elkaar aldus voor de voeten gaan lopen, maar ook kan een situatie ontstaan waarin COHO en landsbestuur naar elkaar gaan wijzen. Dit klemt temeer nu COHO en landsbestuur aan verschillende instanties verantwoording dienen af te leggen. Bovendien kan een gevolg van deze opzet zijn dat het landsbestuur minder ‘eigenaarschap’ ervaart, zich minder verantwoordelijk zal voelen voor het doorvoeren van het landspakket en bij eventuele problemen zal (ver)wijzen naar het COHO. Die kans wordt nog eens vergroot nu de landen weinig invloed hebben op de samenstelling van het bestuur van het COHO.

Deze onduidelijkheden en risico’s worden niet weggenomen door de bepaling dat het COHO bij de uitoefening van de taken geen bevoegdheden kan uitoefenen die op grond van het landsrecht van ee n land aan een overheidsorgaan toekomen. De Afdeling begrijpt de bedoeling van dit voorschrift, maar merkt op, dat dit eerder de hiervoor gesignaleerde onduidelijkheid vergroot, dan dat deze wordt weggenomen. Immers, waar het gaat om bevoegdheden die betrekking hebben op het realiseren van bestuurlijke of economische hervormingen komen die zonder meer aan (organen van) het landbestuur toe.

Vanuit die optiek leidt artikel 4, tweede lid, ertoe dat aan het COHO geen bevoegdheden toekomen. Daarbij is het de vraag wanneer sprake is van bevoegdheden die aan een overheidsorgaan toekomen. Die onzekerheid is er zeker waar het bij de bevoegdheden van het COHO gaat om subsidies en deelnemingen. Een strenge uitleg van dit artikellid zou mee kunnen brengen dat verschillende bevoegdheden die het voorstel toebedeelt aan het COHO, door het COHO helemaal niet kunnen worden uitgeoefend. Een soepele uitleg zou al snel betekenen dat artikel 4, tweede lid, niet in de weg staat aan de uitoefening van de in het voorstel gegeven bevoegdheden, maar dat dit artikellid dan geen reële betekenis heeft.

Verhouding tot R(A)

Een van de taken die in het voorstel is toebedeeld aan het COHO is het, in overeenstemming met de raad van ministers van het Koninkrijk, instellen van verscherpt financieel toezicht op een van de landen. Deze bevoegdheid van het COHO geldt niet alleen in het geval een land zich onvoldoende inspant om de verplichtingen die bij of krachtens de voorgestelde rijkswet aan het desbetreffende land zijn opgelegd na te komen maar ook als het land naar het oordeel van het COHO onvoldoende inspanningen levert om de verplichting bij of krachtens de R(A)ft na te komen. Het verscherpte toezicht wordt uitgeoefend door het C(A)ft. Indien een zwaarwegend belang dit vergt kan de Minister van BZK, in overeenstemming met de raad van ministers van het Koninkrijk en nadat het COHO en het College financieel toezicht zijn gehoord, bepalen dat verscherpt financieel toezicht wordt ingesteld, indien een zwaarwegend belang dit vergt.

In de R(A)ft is het financieel toezicht door de rijksministerraad op Aruba, Curaçao en Sint Maarten geregeld. In die rijkswetten zijn de verplichtingen voor de landen neergelegd. Voorts is daarin geregeld dat het C(A)ft toeziet op de naleving van verplichtingen die voortvloeien uit de R(A)ft met toepassing van de daartoe bij de R(A)ft gestelde regels. Het C(A)ft heeft daarbij onder meer tot taak te beoordelen of een land zich voldoende inspant om de verplichtingen die bij of krachtens de R(A)ft zijn opgelegd nakomt. Dit roept de vraag op waarom het nodig is dat ook aan het COHO de bevoegdheid toekomt om te beoordelen of de landen voldoende inspanning leveren om hun verplichtingen bij of krachtens de R(A)ft na te komen. Het gevolg daarvan is immers dat twee instanties toezicht houden op het naleven van de normen in de R(A)ft, het COHO en het C(A)ft.

Bovendien wordt afbreuk gedaan aan de onafhankelijke positie van het C(A)

De Afdeling wijst er in dit verband verder op dat het toekennen van eenzelfde taak aan twee organen het risico van onduidelijkheid en uiteenlopende oordelen met zich brengt. Onduidelijk is daarbij hoe het verscherpte toezicht op grond van het voorstel en het geven van een aanwijzing op grond van de R(A)ft zich tot elkaar verhouden. Bovendien wordt aldus afbreuk gedaan aan de in artikel 7 R(A)ft verankerde onafhankelijke positie van het C(A)ft en aan de verantwoordelijkheidsverdeling zoals die in de R(A)ft is neergelegd ten aanzien van het toezicht op de naleving van de begrotingsnormen.

Deze gevolgen worden versterkt door de mogelijkheid voor de Minister van BZK om, in overeenstemming met de raad van ministers van het Koninkrijk verscherpt toezicht in te stellen. In de R(A)ft is het immers aan het C(A)ft om te beoordelen of er sprake is van een situatie waarin er aanleiding is om een aanwijzing te geven en is het vervolgens aan de RMR om op basis van een advies van het C(A)ft te beslissen om een aanwijzing te geven. Met deze bevoegdheden voor de Minister van BZK worden de in de R(A)ft neergelegde bevoegdheden van het C(A)ft doorkruist.

Verscherpt financieel toezicht leidt tot een goedkeuringsregime voor het geheel of een deel van de uitgaven die door een land worden gedaan. Dat goedkeuringsregime hoeft volgens het voorstel niet beperkt te zijn tot uitgaven die worden gedaan in het kader van de uitvoering van de landspakketten, maar kan zich uitstrekken tot alle uitgaven van een land. Het goedkeuringsregime gaat bovendien veel verder dan het in de R(A)ft geregelde begrotingstoezicht en heeft betrekking op voorgenomen uitgaven. Het C(A)ft ziet op grond van de R(A)ft uitsluitend toe op het saldo van de overheidsfinanciën en laat dus de keuze ten aanzien van welke uitgaven of inkomsten maatregelen worden genomen aan de regeringen van de landen. In de toelichting wordt niet uiteengezet waarom die vorm van toezicht naast het bestaande toezicht op grond van de R(A)ft nodig is.

Tot slot wijst de Afdeling erop dat de landen zullen moeten rapporteren aan twee instanties over nagenoeg hetzelfde onderwerp. Hiermee wordt, in de ogen van de Afdeling, een te zware claim gelegd op de toch al beperkte uitvoeringscapaciteit van de landen.

De Afdeling kan zich voorstellen dat maatregelen getroffen moeten kunnen worden indien zich bij de uitvoering van de landspakketten problemen voordoen. Het ligt dan voor de hand dat het COHO dergelijke maatregelen treft. Indien los daarvan aanleiding zou bestaan voor de wens om de effectiviteit van de R(A)ft te vergroten, dienen daartoe voorzieningen te worden getroffen in de R(A)ft zelf, in plaats van de vermenging van de twee sporen die thans wordt voorgesteld.

Verhouding COHO – Minister van BZK en landsbestuur

Het COHO lijkt volgens het voorstel zijn taken met een sterke mate van onafhankelijkheid uit te voeren. Grote delen van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn van toepassing verklaard. Dit neemt niet weg dat het voorstel op een aantal belangrijke punten de Minister van BZK de bevoegdheid geeft om aanwijzingen te geven of bevoegdheden van het COHO in te perken of in te vullen. Zo kan de Minister van BZK vaststellen waaraan financiële middelen die aan het COHO ter beschikking worden gesteld, door het COHO moeten worden besteed  en kan de terbeschikkingstelling van middelen ook worden stopgezet of opgeschort als – kort gezegd – de Minister van BZK van oordeel is dat het desbetreffende land te weinig voortgang boekt.

Verder kan de Minister van BZK, binnen de in een landspakket omschreven hoofdlijnen, na overleg met de Ministers die het aangaat, het COHO een aanwijzing geven met betrekking tot een plan van aanpak voor de ontwikkeling en uitvoering van een project, programma of maatregel door overheidsorganen, alsook een aanwijzing geven met betrekking tot het initiëren, bevorderen en uitvoeren van projecten.

Het COHO functioneert in belangrijke mate onder de regie van de Minister van BZK

Uit het vorenstaande blijkt dat het COHO in belangrijke mate functioneert onder de regie van de Minister van BZK. Daarbij geldt een tweetal beperkingen: een overlegverplichting met de betrokken minister(s) van het desbetreffende land, en de eis dat de minister moet blijven binnen de in een landspakket omschreven hoofdlijnen. Daarover merkt de Afdeling het volgende op. De Minister van BZK heeft weliswaar een overlegverplichting met de betrokken minister(s), maar hoeft daarbij niet tot overeenstemming te komen.

Wat betreft de landspakketten, zij opgemerkt dat daarin nog weinig tot geen concrete maatregelen zijn opgenomen. Evenmin zijn concrete doelstellingen, bijvoorbeeld op het gebied van overheidsfinanciën, opgenomen. Dit brengt mee dat van de voorwaarde dat de minister moet blijven binnen de in een landspakket omschreven hoofdlijnen ook weinig normerende werking uitgaat.

Het voorgaande brengt mee dat de bevoegdheden van de Minister van BZK nauwelijks zijn beperkt. Zij strekken zich uit over het gehele palet van het opstellen van de plannen van aanpak, het opstellen, initiëren en uitvoeren van de projecten, programma’s en maatregelen, alsmede de financiering ervan. Daarmee wordt de Minister van BZK niet alleen boven het COHO geplaatst, maar ook boven het landsbestuur van het desbetreffende land. De aan de minister toegekende bevoegdheden maken daarmee inbreuk op de verantwoordelijkheden en het probleem-eigenaarschap van de landen.

Afbouw van de regeling

De wet vervalt in beginsel na 6 jaar. Op verzoek van Nederland of één van de landen kan deze termijn telkens met 2 jaar worden verlengd. Ook kunnen Nederland en de landen overeenkomen dat de wet eerder vervalt. Noch het wetsvoorstel, noch de toelichting gaan echter in op de vraag onder welke omstandigheden en op grond van welke feiten verlenging, dan wel vroegtijdige beëindiging aan de orde zouden kunnen zijn. Dit is relevant omdat bij de voorbereiding van dit voorstel van rijkswet de verhouding tussen Nederland en de andere landen niet altijd even goed was en er van beide kanten sprake lijkt van een wantrouwende opstelling. In een dergelijke situatie is des te meer van belang dat duidelijk is op welke gronden besloten gaat worden dat de doelstelling van het voorstel, te weten het doorvoeren van hervormingen, het realiseren van duurzame financiën en het versterken van de weerbaarheid van de economieën in de landen bereikt is.

Deze vraag rijst bij dit voorstel omdat het zich onderscheidt van eerdere samenwerkingsverbanden tussen de Caribische landen en Nederland. In die gevallen bleven alle verantwoordelijkheden liggen bij het (lands)bestuur. In het voorstel wordt een aantal verantwoordelijkheden echter verlegd naar het COHO en moet daarom duidelijk zijn op welk moment deze weer overgaan naar het (lands)bestuur. Voordat hiertoe overgegaan kan worden moeten voldoende concrete en tastbare resultaten zijn bereikt. Hierbij is het met name van belang dat het leefklimaat van de bevolking van de drie landen structureel verbeterd is. Verbetering van het leefklimaat van de bevolking in concrete zin is noodzakelijk om draagvlak voor de inzet van het COHO en daarmee het ingrijpen vanuit Nederland te behouden en het vertrouwen van de bevolking in het bestuur te vergroten.

Conclusie

De Afdeling acht in het licht van het voorgaande het voorstel in deze vorm problematisch. De positionering en het takenpakket van het COHO en de verhouding tot andere actoren leiden tot onduidelijkheden over de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen verschillende actoren. De Afdeling acht het niet raadzaam het gebrek aan implementatiekracht van de landen op te vangen door het COHO (mede) verantwoordelijk te maken voor de opstelling en uitvoering van plannen van aanpak. Daarmee wordt de implementatiekracht van de landen niet versterkt, wordt hun commitment en eigen verantwoordelijkheid verzwakt en wordt de afbouw van de regeling bemoeilijkt. Betwijfeld moet dan ook worden of met de thans gekozen opzet redelijkerwijs verwacht mag worden dat een hervormingsprogramma op de korte en lange termijn tot succes zal leiden . In het licht van deze opmerkingen adviseert de Afdeling de gekozen opzet te heroverwegen.

Verhouding met het Statuut

Het Statuut schrijft ‘onderling overleg’ voor als het gaat om een consensusrijkswet.37 De Afdeling stelt vast dat dit overleg heeft plaatsgevonden en dat de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben ingestemd met het voorleggen van dit voorstel aan de Afdeling. De Afdeling beoordeelt het voorstel derhalve zoals het aan haar is aangeboden, namelijk als consensusrijkswet.

De bevoegdheden van het COHO overlappen met de bevoegdheden

Zoals uit het voorgaande blijkt houdt de door de regering gekozen aanpak risico’s in voor de effectiviteit van de hervormingen. Dit houdt onder andere verband met het feit dat de landsinstellingen slechts in beperkte mate zelf de verantwoordelijkheid dragen voor het uitvoeren van de hervormingen. De bevoegdheden van het COHO overlappen met de bevoegdheden van de landsregeringen. Hierdoor wordt de effectiviteit van de aanpak ondergraven. Daar komt bij dat het COHO grotendeels onder regie staat van de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, die in een zeker opzicht boven de besturen van de landen komt te staan.

Bovengenoemde aspecten zijn ook vanuit het oogpunt van het Statuut relevant. Het feit dat in dit specifieke geval sprake is van een consensusrijkswet, en dus een politiek compromis, doet niet af aan de beginselen die aan de staatkundige structuur van het Koninkrijk ten grondslag liggen. Het uitgangspunt van autonomie van de landen en met name de terughoudendheid die de Koninkrijksregering, en Nederland als grootste land moet betrachten bij het beperken van de eigen verantwoordelijkheid van de landen is daarbij een belangrijke factor.

In dat licht merkt de Afdeling op dat uit de toelichting onvoldoende blijkt waarom de beperkingen van die eigen verantwoordelijkheid, zoals nu is voorzien, en de vergaande invloed van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, noodzakelijk en proportioneel zijn in het licht van de beginselen van het Statuut. Daarbij is de eerdere constatering van de Afdeling van belang dat de bevoegdheden van het COHO verder gaan dan nodig voor de uitvoering van de taken. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt nader te overwegen.

Zoals hierboven beschreven kan het COHO samenwerken met instellingen en organen van instellingen van de Europese Unie en andere volkenrechtelijke organisaties. Uit het voorstel blijkt niet dat hierover, voorafgaand aan het besluit om een dergelijke samenwerking aan te gaan, overleg plaatsvindt met het betrokken land. De Afdeling realiseert zich dat het formeel gezien het COHO, en niet het betrokken land is, dat deze afspraken maakt. Gezien de taken van het COHO ligt het echter voor de hand dat ook het betrokken land feitelijk aan deze afspraken is gebonden. Uit de toelichting blijkt niet hoe dit zich verhoudt tot het feit dat de Caribische landen kunnen verklaren dat zij zich niet aan een internationale economische en financiële overeenkomst wensen te binden. De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

Bevoegdheden van de gouverneurs

Op grond van het wetsvoorstel kan het COHO in bepaalde gevallen aan de Rijksministerraad adviseren om een voorziening te treffen uit kracht van het Statuut. De toelichting stelt terecht dat dit voorstel de bevoegdheden van de gouverneur op dit punt niet doorkruist. Immers, de gouverneurs hebben zelfstandige bevoegdheden in het kader van hun taak toezicht te houden op onder andere de naleving van rijkswetten, waaronder een rijkswet als waartoe hier een voorstel wordt gedaan. Gezien het feit dat dus ook de Gouverneur toezicht zal moeten houden op de naleving van deze wet, kunnen de bevoegdheden van de Gouverneur en het COHO op dit punt echter wel overlappen.

Zoals in het voorgaande al is opgemerkt over de verhouding tussen het C(A)ft en het COHO, brengt een dergelijke overlap van bevoegdheden het risico van onduidelijkheden, overlappende bevoegdheden en uiteenlopende oordelen met zich. Concreet kan dit bijvoorbeeld betekenen dat de Gouverneur een landsverordening of landsbesluit vaststelt, en dus geen gebruik maakt van zijn bevoegdheid om deze wegens strijd met hoger recht niet vast te stellen, terwijl het COHO in deze landsregelgeving aanleiding ziet om een voorziening uit kracht van het Statuut te verzoeken. De Afdeling adviseert om hieraan in de toelichting nadere aandacht te besteden en zo nodig het voorstel aan te passen.

Waar bestaat behoefte aan?

In de punten hiervoor is ingegaan op knelpunten en mogelijke onwenselijke gevolgen van de thans voorgestelde aanpak die risico’s voor de effectiviteit ervan meebrengen. Dit roept de vraag op naar een andere aanpak, die minder dergelijke risico’s heeft wat dan een betere aanpak zou kunnen zijn. Hierna geeft de Afdeling daartoe enkele overwegingen dienaangaande mee en schetst zij enkele contouren.

Geloofwaardig, haalbaar en flexibel

Het is grote winst dat met het voorstel de drie doelen (hervormingen van bestuurlijke aard, duurzame overheidsfinanciën en versterking van de weerbaarheid van de economie) in samenhang worden nagestreefd. Tegelijkertijd moet worden onderkend dat deze doelen met elkaar op gespannen voet kunnen staan en elkaar (tijdelijk) kunnen frustreren. Zo kan versterking van de economische weerbaarheid en het doorvoeren van hervormingen, zeker op de kortere termijn, tot spanning leiden met de doelstelling om te komen tot duurzame en houdbare overheidsfinanciën. Maatvoering en afstemming zijn daarom nodig om tot een evenwichtige aanpak te komen. Dit vergt flexibiliteit.

De Afdeling merkt in dit verband op dat het voorstel niet voorziet in aanpassing van de begrotingsnormen in de Rft. Dit roept de vraag op of in de wet voldoende flexibiliteit is ingebouwd om in de praktijk tot de benodigde maatvoering te komen. De Afdeling acht het wenselijk dat uit dit oogpunt wordt gekeken naar het geheel van maatregelen dat van toepassing zal zijn (in ieder geval de liquiditeitssteun, de R(A)ft en het voorliggende voorstel).

Eigenaarschap

Voorts acht de Afdeling ‘ownership’ en commitment van de landen cruciaal voor het slagen van deze aanpak. Alleen daarmee zal een vruchtbare samenwerking tot stand kunnen komen en kunnen duurzame resultaten worden bereikt, die ook na afloop van het programma stand houden. In de afgelopen decennia is de implementatiekracht problematisch geweest bij de uitvoering van de verschillende maatregelen.

Zoals hiervoor aan de orde is geweest acht de Afdeling het niet zinvol te proberen dat gebrek aan implementatiekracht op te vangen door het COHO (mede) verantwoordelijk te maken voor de opstelling en uitvoering van plannen van aanpak. Daarmee wordt de implementatiekracht van de landen niet versterkt. De verantwoordelijkheid voor de opstelling en de uitvoering van eigen plannen van aanpak dient bij de landen zelf te liggen. Daarmee wordt recht gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid van de landen. Ook sluit dit aan bij de praktijk en de ervaringen van internationale organisaties als het IMF en het in verband met de coronacrisis ingestelde herstelinstrument van de Europese Unie. Versterking van de implementatiekracht van de landen zelf is een van de belangrijkste doelen van de te treffen maatregelen, die juist dreigt te worden gefnuikt door een te grote rol van het COHO.

Dat neemt niet weg dat aan het COHO een belangrijke rol toekomt bij de nodige versterking van de bestuurskracht van de Caribische landen. Het is dan ook van belang dat het COHO de landbesturen kan ondersteunen bij het opstellen van projecten, programma’s en maatregelen en bij de uitvoering van de projecten, programma’s en maatregelen waarmee de landen instemmen. Tegelijkertijd vergt dat van de landen dat zij openstaan voor de voorstellen van het COHO en daaraan, waar dat in hun mogelijkheden ligt, de gevraagde en noodzakelijke inspanningen leveren om de benodigde hervormingen door te voeren en de bestuurskracht te versterken. Dat mag van de landen ook gevraagd worden waar via het COHO ook de financiële middelen voor de desbetreffende projecten worden aangeleverd.

Alleen als het COHO zijn belangrijke rol kan waarmaken en de Caribische landen die rol aanvaarden zal een vruchtbare samenwerking tussen het COHO en de landsbesturen mogelijk zijn. De koppeling van liquiditeitssteun en ondersteuning in tranches aan het halen van de te bereiken doelstellingen vormt een belangrijke stimulans om die doelen ook daadwerkelijk te halen. Als de uitvoering van projecten, programma’s of maatregelen onvoldoende is kan het COHO de steunverlening opschorten. Mocht dit onverhoopt niet tot de beoogde resultaten leiden en blijkt dat ondanks deze ondersteuning en gepaste inzet van de opschortingsbevoegdheid onvoldoende vorderingen worden gemaakt om de bestuurskracht te vergroten en de verantwoordelijkheden op termijn zelfstandig waar te maken, zullen uiteindelijk dwingender maatregelen, al dan niet geïnitieerd door het COHO, onontkoombaar zijn.

Gelet hierop acht de Afdeling het passend dat de volgende taken aan het COHO worden toebedeeld:

) Goedkeuren van de uitvoeringsagenda en de plannen van aanpak van de landen voor de uitvoering van projecten, programma’s of maatregelen, met duidelijke prestatie-eisen waaraan de beschikbaarstelling van financiële middelen in de loop van de tijd wordt gekoppeld) Monitoren van de voortgang van de uitvoering door de landen) Ondersteuning door technische en andere assistentie, waarvoor het COHO een eigen budget heeft) Het toezicht houden op het behalen van de prestatie-eisen, waardoor de financiële middelen kunnen worden verstrekt.

In dit verband verdient ook de samenstelling en benoeming van het bestuur van het COHO aandacht. Gelet op de rol van Nederland en de rol van het COHO is een zwaar Nederlands stempel op het COHO begrijpelijk. Draagvlak, ownership en commitment van de landen alsmede inzicht in de lokale situatie kunnen echter worden vergroot door een vertegenwoordiging in het bestuur van het COHO die draagvlak vindt bij de Caribische landen.

Het belang van draagvlak bij de landen wordt groter naarmate de taken van het COHO meer overlappen met taken die ook aan de landsbesturen toekomen. Volgens de voorgestelde regeling wordt van één van de leden van het COHO aantoonbare affiniteit met het Caribisch deel van het Koninkrijk vereist. Het is de vraag of daarmee het benodigde draagvlak bij de Caribische landen voldoende is verzekerd.

Duidelijke kaders

Ondersteuning op de geschetste manier is uiteraard niet vrijblijvendheid. Het is vanzelfsprekend dat aan (financiële) ondersteuning voorwaarden worden verbonden en dat de nakoming van die voorwaarden en de (voortgang van de) implementatie van de te treffen maatregelen nauwlettend worden gevolgd. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor het COHO bestaande in monitoring van de voortgang van de plannen en programma’s, het geven van ondersteuning in de zin van technische bijstand en het vrijgeven van financiële middelen naar gelan g de plannen van aanpak worden geïmplementeerd.

Maar dat vergt wél een duidelijke aanpak. De Afdeling wijst op de praktijk bij kredietprogramma’s van het IMF, alsook in het kader van de Europese Unie,45 waar extra financiële steun gekoppeld is aan van tevoren afgesproken performance indicatoren. Voorkomen moet worden dat de landen voor het verkrijgen van ondersteuning en financiële steun zich op bewegende doelen moeten richten.

Dat risico is groot met de nu gevolgde aanpak, waarbij de maatregelen in de landspakketten zeer open zijn geformuleerd en het COHO veel ruimte heeft om een en ander nader in te vullen. Dit wordt nog versterkt door de interventiemogelijkheden van de Minister van BZK (al dan niet naar aanleiding van reacties van de Staten-Generaal). Het is daarom zaak de voorwaarden voor steunverlening duidelijk vast te leggen en niet mogelijk te maken dat het COHO of de Minister van BZK tussentijds eenzijdig de voorwaarden aanpast (behoudens in bijzondere, vooraf omschreven omstandigheden).

Bij een aanpak als hiervoor geschetst kan de in punt 3b geschetste samenloop tussen het voorstel en de R(A)ft, tussen COHO en Cft op eenvoudige wijze worden voorkomen. Het COHO kan zich dan richten op monitoring en ondersteuning door middel van technische bijstand en het vrijgeven van financiële middelen naar gelang de plannen van aanpak worden geïmplementeerd. Het C(A)ft blijft zich richten op het behouden van begrotingsevenwicht.

Conclusie

De Afdeling onderschrijft de gekozen aanpak waarbij steunverlening aan de Caribische landen wordt gekoppeld aan een hervormingsprogramma om de economieën en de overheidsfinanciën van de landen gezond te maken, het openbaar bestuur te versterken en de omstandigheden van de bevolkingen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten te verbeteren.

De Afdeling acht de wijze waarop deze aanpak in het voorstel is uitgewerkt evenwel niet passend. De positionering en het takenpakket van het COHO en de verhouding tot andere actoren leiden tot onduidelijkheden over de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen verschillende actoren.

De Afdeling acht het niet raadzaam het gebrek aan implementatiekracht van de landen op te vangen door het COHO (mede) verantwoordelijk te maken voor de opstelling en uitvoering van plannen van aanpak. Daarmee wordt de implementatiekracht van de landen niet versterkt, hun eigen verantwoordelijkheid en eigenaarschap aangetast en wordt de afbouw van de regeling bemoeilijkt.

Betwijfeld moet dan ook worden of met de thans gekozen opzet redelijkerwijs verwacht mag worden dat een hervormingsprogramma tot succesvolle resultaten zal leiden op de korte en lange termijn. Mede hierdoor rijzen ook vragen over de verenigbaarheid met de onder meer in het Statuut neergelegde staatkundige structuur van het Koninkrijk, waarin de autonomie en eigen verantwoordelijkheid van de landen belangrijke uitgangspunten zijn.

De Afdeling is op grond van de in dit advies gegeven overwegingen dan ook van oordeel dat het voorstel van Rijkswet tekortschiet. Zij concludeert dat het wetsvoorstel moet worden heroverwogen en derhalve niet in deze vorm bij de parlementen van de landen van het Koninkrijk kan worden ingedien.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel van rijkswet en adviseert het voorstel van rijkswet niet in te dienen bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan van Sint Maarten, tenzij het is aangepast.
https://dossierkoninkrijksrelaties.nl/2021/03/24/raad-van-state-fileert-rijkswet-caribisch-orgaan-voor-hervorming-en-ontwikkeling/